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36城市万亿投资地铁 运营亏损难题如何破解
发布时间:2013-6-14    

  从去年年底开始,全国各地再掀地铁建设热潮,中国城市轨道交通协会会长包叙定6月3日在上海透露,迄今为止,全国获批轨道交通建设规划的城市已达36个,运营总里程约6000公里,其中17个已开通城市,轨道交通运营里程总计约2100公里。预计到2020年,全国布局轨道交通的城市将达到50个。

  这一庞大蓝图的背后,是超过1.2万亿投资在支撑,且这还不包括每条线路运营之后每年多达几十亿的运营费用。究竟该如何使地铁运营保持盈亏平衡,是摆在所有城市面前的难题。

  北京、广州、深圳、西安和南昌等城市都开始效仿香港地铁加物业的方式,改进地铁运营效益。香港地铁中国区首席代表易珉认为,香港模式对内地大多数城市有借鉴意义。

  不过,温州市发改委副主任丁建宇认为香港模式虽好,落地却不易,最大的障碍仍是现有的土地招拍挂政策,他希望多地政府联名向国家建言,放开土地政策。

  香港模式

  据悉,国家批准了36个城市的线网规划和建设规划,并且批准了其中28个城市部分项目的可行性报告。这些获批的28个城市在建线路87条,在建里程2163公里,可研批复总投资12364亿元。

  一方面是建设投资所需资金庞大,融资困难,另一方面却是在运营地铁都出现不同程度的亏损。各地在破解地铁亏损之道时,无一例外都研究了香港地铁的模式,香港地铁是全球屈指可数做到盈利的地铁。

  据香港地铁中国区首席执行官易珉介绍,香港地铁成立于1975年,2000年公司上市,香港政府拥有其76%股份,2007年香港地铁与港九铁路合并,其现有铁路网218公里,在建铁路56公里,日均客流量470万。目前市值1600亿港币。

  香港地铁2011年利润105亿元,其中20%来自票务,20%来自零售,20%来自物业出租,40%来自物业开发。作为一家带有公益性质的公司,这样的利润收益无疑很出色。香港地铁依靠的是“地铁+物业”,即把轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个环节统筹考虑,有机结合,同步运作,实现规划更优、投资更省、客流更多、换乘更便、土地利用价值更高的积极效果。

  其操作是由香港地铁确定建设运营资金缺口,然后与政府协商所需的地权,从政府手中以协议价格获得土地,随后找合作商合作开发地块,以其利润补贴资金缺口。

  在香港模式中,最令各地政府心动的是,地铁项目不再是持续需要巨资补贴的公益项目,而是不仅自负盈亏,还能持续给政府带来收益。以港铁为例,当初港铁上市时,香港政府只投入320亿的启动资金,此后土地收益979亿港币,公开招股收益105亿港币,股息141亿港币,眼下所持股份市场价值1246亿港币,这些收益减去政府初期注资322亿港币,因此特区政府这笔投资共获得收益达2149亿港币。

  除此以外,香港政府依靠港铁,将往日人烟罕至的地方青衣、东涌等地变成繁华热闹的新城。“这种用公共交通为导向的开发模式,或可以是国内城镇化路径的一种新选择。”易珉认为,城市轨道,是城市创造和谐社区必不可少的环节,是创新城市的解决方案,可令政府、居民和地铁国内公司获得三赢。

  依葫画瓢

  港铁向内地城市勾勒一种可赢利的地铁新模式,引起了多地政府的兴趣,在接受采访时,南昌、西安等地政府均表示有意借鉴香港模式。

  南昌市2009年被国务院审批通过近期五条、总长168公里轨道交通线路,静态总投资超过1000亿元。而该市2012年国民生产总值也才3000亿元。

  易珉提醒各地政府,在计算地铁投资时,不仅关注其建设投资所需的资金,还有地铁运营后每年至少十几亿甚至几十亿元的运营成本。也就是说,像南昌这样的城市,地铁的投入将远远超过1000亿元。

  南昌市副市长刘建洋坦承建设运营难题正在寻求创新方式解决。比如进行融资工具创新,南昌正在建设的轨道交通一、二号线一期工程所需360亿元投资,一部分通过国家开发银行发行地方债券来融资,一部分来自世界银行2.5亿美元低息政策性贷款,并正在争取2亿欧元的德国促进银行贷款。未来南昌三号线建设,将与香港地铁合作,尝试采用公共私营合作机制。

  建设资金以外,为了壮大轨道交通建设项目资本金,南昌除了一次性向轨道交通集团注入170亿元优质经营资产外,近四年来每年从土地出让金中每亩留成10万-30万元,注入轨道交通投融资平台。同时加强轨道交通沿线土地利用规划,原则上给予每条轨道交通线路不少于一万亩的融资用地协议收储计划,目前已协议收储土地1.5万亩,预计一号线建设通车后,可在沿线建成180万平方米物业。

  刘建洋表示,南昌正在学习香港地铁运营经验,通过对地铁车站、上盖空间及沿线周边资源进行合理规划、综合开发,形成集交通、居住、餐饮、购物、娱乐、文化于一体的综合服务社区,逐步实现地铁“自我投资、自我开发、自我建设、自我发展”的良性循环,确保轨道交通建得起、用得起。

  西安地铁则提出加大地铁沿线土地控制,实施地铁资源开发,促进建设,运营,开发“三位一体、共同发展”的思路。其中对地铁沿线的物业开发思路与港铁模式极为类似。

  西安市常务副市长岳华峰表示,西安成立事业编制的西安地铁土地储备中心,将地铁沿线两侧500米、两端1000米范围内尚未招拍挂土地全部纳入地铁专项储备用地,由沿线各区、开发区上缴地铁项目资本金,并将地铁车站周边用地交由市地铁公司储备开发,开发收益用于弥补后续线路项目资本金缺口和运营亏损,基本解决了地铁在2015年前项目资金本和运营补亏问题,2016年后资金则通过市政府设立地铁建设专向资金的途径加以解决。

  在西安市政府做出上述安排以外,西安地铁成立独立法人的物业开发公司,对线路资源进行开发和综合利用。据岳华峰介绍,目前已在地铁一、二号线先后实施了3个自主开发项目,4个合作开发项目和10个地铁综合出入口项目,启动广告、商贸、银行及民用通讯等资源招商工作,其中以二号线的10年广告经营权拍卖收入达15.13亿元。2012年实现的土地收益和物业开发经营收入达2.5亿元,弥补了部分运营亏损。

  土地政策限制

  除了西安、南昌外,还有深圳、北京等地的地铁公司,也在尝试用物业开发的方式解决地铁运营亏损的缺口。

  深圳在四号线的建设运营过程中,完全复制了港铁模式,2004年,港铁与深圳市政府签署了投资建设运营轨道交通4号线的原则性协议,第二年又最终签署了4号线特许经营协议,确定了“服从规划、划定范围、评估地价、协议出让、招标开发、地价分成”的站点周边土地开发原则。

  按照协议,沿线划定的约80公顷土地不走招拍挂程序,港铁在7年时间内分批分期按照当年地价的一定折扣向国土部门缴纳地价款获得土地,再通过招标以多种合伙形式确定有实力的合作开发商,合伙开发各地块。开发完成后,由港铁负责售出或出租物业的经营管理。但由于至今国家发改委尚未批复同意此协议,港铁只获得四号线龙华车辆段总建筑面积20万平方米的地块,进行住宅和商务物业的开发。

  因此温州市发改委副主任丁建宇表示香港模式虽好,落地却不易,最大的障碍仍是现有的土地政策,国内地铁公司不能像港铁公司在香港获得了政府的划拨用地,我国对于划拨用地的范围和用途均做出了严格限制,划拨用地不可能用于经营性开发。地铁公司要获得土地,也仍需走招拍挂的途径,因此往往无法拿到沿线土地的开发权。

  没有土地开发权的地铁公司,经营能力有限,在此后的运营中就必须靠政府不断予以补贴注血。在采访中,有不愿透露姓名的地铁公司高管向表示,对此,各地政府内部也存在矛盾与争议。有的政府倾向于在城市规划中,以地铁带动沿线土地升值,政府获取的土地增值收益反哺于地铁运营亏损。而有的政府开始考虑赋予地铁公司土地开发权,自给自足。

  后者越来越成为主流。丁建宇希望多地政府联名向国家建言,放开土地政策,从而给地铁开发模式破局。


查阅:已获批28个城市的轨道交通线路规划详解图(更新中)
查阅:2012年全国各省市城市轨道交通项目概览(更新中)
查阅:城市轨道交通中标企业
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